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铁路总公司政企分开后创设的商铺应享有市集融资本事,传铁路部被合併交通运输局

如此一来,在铁路系统现金流更多倚重融资活动下,其债务隐去了政府信用支持,铁路系统的在建、续建等一些项目将面临无米下锅,甚至烂尾风险,并致使铁路系统负债风险市场化、社会化,即铁路超前的投资负债风险,通过铁路系统的政企分离向市场和社会发散,从铁道部分离的铁路企业仅承担有限责任。我们认为,铁道部撤并入交运部等新一轮大部制改革,承载的是政府与市场边界的重新厘定,是对一些缺乏规范的权力进行制度性设防,让市场真正作为经济社会资源配置的主导,使政企既相辅相成又泾渭分明。

他还表示,未来在国务院大部制改革方案通过后,铁道部的政企分离应该会很快,“但真正按企业制度方向,将企业搞好,那是长期的事情。”

摘要:
  盛光祖刘志军  2月25日下午,十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过,免去刘志军的铁道部部长职务,任命盛光祖为铁道部部长。
  
两周前还作为海关总署署长在广州视察工作的盛光祖或许想不到,多年之后他又回到了铁路系统,还接过这个系统内最高负责中国铁路改革:去刘志军化难题  盛光祖刘志军  2月25日下午,十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过,免去刘志军的铁道部部长职务,任命盛光祖为铁道部部长。
  
两周前还作为海关总署署长在广州视察工作的盛光祖或许想不到,多年之后他又回到了铁路系统,还接过这个系统内最高负责人的权力棒。
  
然而,这个权力棒背后,除了有着高铁建设的沉重任务,还有着逐年攀升的高额债务风险。此外,一个因为政企不分而长期被诟病,并导致腐败丛生的铁路体制,或将成为这个新部长面临的最难撼动的绊脚石。
  
盛光祖上任,被媒体认为是铁路改革的契机。尽管专家普遍认为这种想法太过于乐观,但毕竟是新人新气象。事实上,盛光祖在担任铁道部党组书记时,就提出了“加快转变铁路发展方式”的声音。
   中国铁路正式进入了“后刘志军”时代。   高铁建设趋缓   
在刘志军的任期内,铁道部一共修建了1.8万公里铁路,相当于原有线路的四分之一,其中客用专线有7000公里。高铁遍地开花,其建设速度不断刷新世界(12.11,0.01,0.08%)纪录。此外,眼下正在建设的铁路长度为3万公里,其中客专1.3万公里,大部分将在今年通车。
   在刘志军时代狂飙猛进的高铁建设,可能迎来减速。   
“现有铁路规划是由国务院审批通过,不是刘志军的个人行为,审批通过的规划会按照原计划进行建设,这是毫无疑问的。但那些还没经过审批的规划,在新部长那里可能会慢下脚步。”南开大学经济与社会发展研究院教授刘维林这样告诉《华夏时报》记者。
  
尽管有铁道部官员对媒体表示,高铁建设仍将按照既定的步伐,继续发展,但在刘志军任内那样的超额完成建设的情况可能将不会再发生。
  
按照铁道部的安排,未来5年将投产高铁16448公里。据了解,十二五期间,全国铁路营业里程将达到12万公里以上,其中高速铁路1.6万公里以上,西部铁路5万公里以上,复线率和电气化率分别达到50%与60%。而这原本应该是《中长期铁路网规划》中规定的2020年的标准。在强势的刘志军主导下,这一目标被大幅提前了。
  
从2004年中长期铁路网规划颁布以来,7年间不断扩容。2008年将原规划目标由10万公里调整为12万公里以上;2010年,京沪高铁提前完成铺轨,计划提前一年通车,原规划建设高铁7000公里,实际完成8358公里;2011年,全国铁路安排基本建设投资7000亿元,新线铺轨7935公里,复线铺轨6211公里,新线投产7901公里,复线投产6861公里,电气化投产8800公里。
  
按照现在高速铁路修建速度计算,到十二五期间,计划修建铁路将超额完成。高速铁路网铺开以后,从北京出发,8小时就能到除了海口、拉萨和乌鲁木齐之外的任何一个省会。
  
由于已经开工,这些铁路没办法停下来,今年的铁路投资仍将达到历史最高的8500亿元。但业内人士估计,此后投资将会呈回落趋势,建设任务被超额完成的情况将成为历史。
  债务压力沉重    高速飞驰的高铁,给继任者留下更多的是金钱上的尴尬。
  
2月22日,铁道部发行了100亿元180天期超短期融资券。这是继1月27日、2月15日之后,铁道部发行的2011年度第三期超短期融资券,三次共计发债300亿。与上两期一样,本期发行的超短期融券将继续用于铁路建设、机车车辆购置及运营中的资金周转。
  
铁道部密集发债已成常态。2010年9月、10月,铁道部两个月发债四次,共850亿。加上之前发行短期债券850亿,年内发债共计1700亿。
  
除了发债、财政拨款和上市融资,银行贷款是铁道部融资的最主要途径。在高铁项目的拉动下,近年来铁路投资逐年增加,2004年总投资只有901.38亿元,到2010年,总投资达到8340.7亿元。
  
然而,风险与投资如影相随。由于过度依赖银行融资,铁道部的债务融资比例近年来大幅攀升。
  
资料显示,2007年年底,铁道部的负债总额为6587.06亿元。2008年,负债增加至8683.95亿元,2009年年末已达13033.86亿元,两年间增幅达97.9%。截至2010年底,负债率接近56%。
  
债务融资比例的快速攀升,让业内人士充满担忧。民生银行(5.09,0.00,0.00%)发布的《2010年中国交通运输业发展报告》中透露,2009年铁道部门支付的利息已经达到400亿元以上,预计未来有可能超过1000亿元。铁路建设资金来源中,债务融资的比例,已经由2005年的48.83%,上升为2009年的超过70%。快速增长的债务融资规模,使得铁道部的资产负债率逐年上升,预计2012年有可能超过70%。
   “还款周期的到来,应该是铁道部债务风险的开始。”上述专家表示。   
一向表示资金充足不存在债务危机的铁道部此前也首次表达了对资金的担忧。在今年1月4日举行的全国铁路工作会议上,当时还是部长的刘志军公开表示,“大规模铁路建设,增加了资金需求;铁路建设债务性资金逐步进入还本付息的高峰,资金成本压力加大。”中国铁道部总经济师余邦利对媒体表示,为实现2012年中国新建高速铁路里程达1.3万公里的目标,尚需投资超过8000亿元人民币。
  
此外,高铁建设的成本膨胀带给铁道部更深的困扰。事实上,高铁项目的实际成本一般远远高于预算。据了解,国务院批复的武广高铁建设成本为930亿元。但随后由于拆迁、原材料和人力价格等因素,投资额涨到1166亿元。京沪高铁项目最初规划造价为1300亿元,但实际造价为2209亿元。
  体制改革依旧艰难   
刘志军被免职,媒体认为这或许是停滞不前的铁路体制改革的契机。   
早在2003年,铁道部内酝酿的铁路体制改革方案(讨论稿)就被揭晓。此讨论稿低调诞生,不仅从没有公开讨论,也少有内部讨论,但被认为是最接近高层想法的方案。
  
在反复修改不下30次之后,该方案确定网运分离为其基本思路。具体内容包括铁道部与部直属企业“脱钩”,实现政企分开,完成国家铁路控股公司的组建;用三年时间完成三大区域性铁路公司的组建;将各区域公司的客运和货运事业部分别改组为客运公司和货运公司,移交中央管理,国家铁路控股公司将不再行使区域公司出资人职能,改组为国家铁路路网公司,实现“网运分离”等等。
   然而,铁路体制改革事实上有尝试无进展,一直效果甚微。   
“这和刘志军个人风格有关。”一位接近铁道部人士表示,刘志军不走改革派路线而讲究发展建设,曾提出牺牲三代铁路人建设高铁的说法,近乎激进地建设高铁。“他可能很不愿意将铁道部并入交通部。”该人士说。
  
此前有传言表示,2012年铁道部将并入交通部中,成立“大交通委”。事实上,2008年中央政府推动“大部制”改革之时就曾有传言称,铁道部和民航总局将并入“大交通部”,但传言最终不了了之。
  
业内人士对于铁路体制改革是否在新部长任期内有所突破心存疑虑。“认为改革时机到了,这太乐观了。能不能有变化,还需要观察。”国家发改委综合运输研究所研究员董焰表示。
  
另一种疑虑是,我国部长的退休年龄一般为65岁,铁道部新上任的部长盛光祖已经62岁,即使在退休前放手一搏,大力推进改革,以铁路的复杂情况,3年内能否出成效也是个问题。
  
本报记者从权威人士处了解到,铁道部接下来的改革方向倾向于成立国家铁路总公司,即将监督管理权力划归大交通委,其他职能交给铁路总公司。
  
此外,在用行政改革手段根本解决高铁融资难题和缓解负债压力前,铁道部为解燃眉之急,或将成立一个资产管理公司,专门收纳近几年高铁建设中铁道部的投资债务和股权。“这实际上是铁道部把高铁建设的债务和股权装入一个新的公司,通过行政剥离、资产抵押的方式,将使铁道部实现自身无负债运行。”一位铁路系统人士透露。
  
“但其财政或将绑架政府。如果经营不善,国家势必要为其买单。”刘维林对此表示。铁路总公司和铁道部一样,将没有破产危机。其高负债最后或将通过财政拨款的手段予以资助。此外,中央政府也可能为银行借给铁道部的2万亿元资金买单。
  
接受本报记者采访的业内人士普遍表示,铁路体制改革近几年很难有所进展。中国行政管理学会秘书长高小平在接受本报记者采访时指出,下一次铁路部门并入交通部改革的时点,可能还需要等到“十八大”的召开。

同时,尽管目前铁道部表示今年的5200亿元投资已落实,但若并入方案落定,那么这些已落实的资金也可能将面临变数。一则未来新增负债将逐渐变为公司债或企业债,而在铁道部这个政企混合体在并入交通部后不复存在下,市场自然不可能继续把铁路系统的新债视为政府支持债券。银行等将对铁路系统的贷款等进行重新定价,铁路系统的发债成本高和融资难问题都可能会更加凸显。

在参加全国两会间隙,当被问及铁道部政企分开后,铁路企业信用等级是否会被降低时,他指出,“企业通过自身努力,应该具有市场的竞争能力和融资能力。”

无论该方案是否确实,铁道部的改革都令全社会关注。这项改革具有很大的复杂性,可能并非是部门行政职能整合等。如何解决之前铁路超前投资下的负债僵局将是关键。数据显示,截至去年三季度铁道部负债26607亿元,资产负债率达61.81%,同期铁道部亏损85.41亿元;同时铁道部计划2013年的投资将达5200亿元,高于去年5160亿元的水平。这些不断持续扩大的巨额负债如何处置,今年及未来铁路投资的可持续性等,正考验着这项改革。

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根据最近的相关报道,铁道部内部人士透露,铁道部被并入交通部已是八九不离十的事了。

北京3月8日 –
中国铁道部副部长胡亚东周五表示,未来铁道部政企分开后,分拆后成立的铁路实体企业应具备市场化的融资能力。

根据2011年10月12日国家发改委下发的文件,铁道部发行的中国铁路建设债券被定性为政府支持债券。一旦铁道部并入交通部,铁道部发行的铁路建设债券将如何定性?若保留政府支持债券性质,享受政府信用背书,那么随着铁路系统政企分离改革的推进,这些债券的债务人与使用受益人(政企分离后的铁路公司)将被分离,而这些巨额债券将面临委托代理和道德风险。

据21世纪经济报
道此前引述消息指,本次国务院机构改革方案之一就是铁道部将分拆为国家铁路总局和中国铁路总公司,其中国家铁路总局将按照副部级的设置并入大交通部。

因此,如果铁道部真的并入交通部,首先需要考虑好铁道部的数万亿负债的问题。可行的方式是采取路网分离等改革,把铁道部的经营性资产分拆为基础路网建设公司、运力调度公司和客货运运营公司,以快速推进铁路系统的市场化改革,进而把铁道部发行的铁路建设债券国债化,以国有资产的名义分门别类地注入铁道部分拆后的企业,以降低铁路系统的整体负债水平。同时,可以考虑放缓2013年全国铁路建设投资计划,即在铁路系统政企分离后,今年新建铁路项目的发债将采取公司债和企业债形式,以通过市场投融资博弈等检验新建和再建铁路项目的环境、经济和社会可行性,倒逼铁路系统建设运营的市场化,令举债有约束。

消息人士1月底曾向表示,今年铁道部企业债计划发行规模与上年持平,仍维持在1,500亿元,其中部分额度将为超出”红线”外的特批额度;是次铁道部的企业债评级为AAA。

(发稿 林琦/康熙泽; 审校 张喜良)

截至目前,铁道部及下属企业已发行尚未到期的债务融资工具总计为7,591亿元人民币。其中:中国铁路建设债券合计金额6,220亿元、公司债90亿元、中期票据合计金额1,060亿元、短期融资债券合计金额221亿元。

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